Kegagalan Infrastruktur Berbasis Public-Private Partnership: Tantangan Akuntabilitas Hukum dan Perlindungan Hukum Investor Swasta

 

Kegagalan Infrastruktur Berbasis Public-Private Partnership:

Tantangan Akuntabilitas Hukum dan Perlindungan Hukum Investor Swasta

oleh 

Akbar F.A Salampessy,SH.,CPM.,CML

 Managing Partner at Law Office AKSLawyer and Partners 

Direktur Eksekutif YLBH Bakti Untuk Negeri

Model Public-Private Partnership (PPP) dalam pembangunan infrastruktur telah menjadi strategi penting bagi pemerintah Indonesia untuk menjawab keterbatasan anggaran pembangunan, terutama di daerah. Skema ini memungkinkan badan usaha swasta untuk berperan aktif dalam pembiayaan, pembangunan, dan pengelolaan infrastruktur publik. Namun dalam praktiknya, tidak sedikit proyek PPP yang berakhir gagal atau bermasalah. Hal ini menimbulkan pertanyaan tentang akuntabilitas hukum, baik dari pihak pemerintah maupun investor swasta, khususnya saat proyek berhenti sebelum selesai, pembayaran tertunda, atau terjadi wanprestasi kontraktual.

Infrastruktur publik yang memadai menjadi kebutuhan mendesak bagi pembangunan nasional. Keterbatasan dana pemerintah mendorong skema Public-Private Partnership (PPP) atau Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) sebagai solusi guna mempercepat penyediaan infrastruktur. Skema ini melibatkan pihak swasta dengan pembagian risiko dan pembiayaan tertentu. Meskipun demikian, pelaksanaan proyek PPP menghadapi beragam tantangan hukum, termasuk risiko kegagalan proyek yang menimbulkan akuntabilitas hukum bagi para pihak serta perlindungan hukum bagi investor swasta. Untuk itu, kajian ini membahas faktor-faktor hukum utama dalam kontrak PPP, mekanisme penyelesaian sengketa (termasuk alternatif seperti BANI atau arbitrase), upaya menjamin perlindungan investor swasta, serta peran advokat dalam memberikan nasihat dan melakukan due diligence hukum dalam skema PPP.

Kontrak PPP bersifat perjanjian kompleks yang harus mencakup ketentuan-ketentuan hukum penting untuk mengatur hak dan kewajiban para pihak secara jelas. Menurut Pasal 32 Perpres 38/2015, perjanjian PPP wajib memuat sekurang-kurangnya lingkup pekerjaan, jangka waktu pelaksanaan, jaminan pelaksanaan (misalnya jaminan bank, maksimal 5% nilai investasi), serta mekanisme tarif dan penyesuaiannya. Selain itu, kontrak harus mengatur hak dan kewajiban para pihak beserta alokasi risiko masing-masing, standar kinerja layanan, status kepemilikan aset pasca-proyek, sanksi atas wanprestasi atau pelanggaran kontrak, pemutusan atau pengakhiran perjanjian, serta mekanisme pengawasan kinerja pelaksana. Kaidah kontrak dalam hukum Indonesia (asas pacta sunt servanda) ditegaskan dalam Pasal 1338 ayat (1) KUHPerdata: “Semua perjanjian yang dibuat secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya”.

Dengan demikian, setiap ketentuan dalam kontrak PPP mengikat para pihak dan wajib dilaksanakan dengan itikad baik. Para penyusun kontrak harus memperhatikan pula asas kebebasan berkontrak (Pasal 1338(1) KUHPerdata) dan prinsip keadilan kontraktual. Misalnya, klausul jangka waktu dan jaminan harus disusun agar seimbang; pemberian jaminan pelaksanaan (maksimum 5%) bertujuan melindungi kepentingan pemerintah tanpa membebani investor secara berlebihan.

Kontrak juga perlu menetapkan klausul force majeure dan relaksasi kewajiban (“hardship clause”) untuk menghadapi peristiwa tak terduga. Demikian pula, aspek legal formal seperti pemenuhan syarat perjanjian (Pasal 1320 KUHPerdata) dan kepatuhan terhadap aturan sektoral (misalnya peraturan pengadaan tanah dan lingkungan) harus dipastikan. Secara keseluruhan, susunan kontrak PPP perlu menjamin kepastian hukum bagi kedua pihak, menegaskan akuntabilitas kinerja, serta mengantisipasi sanksi untuk pelanggaran. Ketidakpatuhan atas kewajiban kontraktual dapat dikualifikasi sebagai wanprestasi (Pasal 1243 KUHPerdata) yang menimbulkan kewajiban ganti rugi atas biaya dan kerugian akibat pelanggaran kontrak. Jika terjadi perbuatan melawan hukum (misalnya penipuan, korupsi, penyalahgunaan wewenang) dalam konteks PPP, pihak yang dirugikan dapat menuntut ganti rugi berdasarkan Pasal 1365 KUHPerdata.

Kontrak PPP wajib memuat mekanisme penyelesaian sengketa berjenjang. Perpres 38/2015 mengamanatkan bahwa sengketa diselesaikan terlebih dahulu melalui musyawarah mufakat, kemudian mediasi, dan apabila gagal, melalui arbitrase atau pengadilan. Dalam praktiknya, sengketa PPP dapat diajukan ke pengadilan negeri, namun jalur litigasi sering kali dianggap kurang ideal karena prosesnya lambat dan rentan penyimpangan. Sebagai alternatif, arbitrase menjadi pilihan populer. Banyak kontrak PPP memilih Badan Arbitrase Nasional Indonesia (BANI) sebagai forum arbitrase komersial, terutama untuk sengketa nilai investasi atau pelanggaran kontrak. Selain BANI, penyelesaian bisa pula menggunakan arbitrase internasional (misalnya aturan UNCITRAL) terutama jika terdapat investor asing atau klausul perlindungan investasi bilateral. Pasal 32(2)(k) Perpres 38/2015 secara eksplisit menekankan pentingnya klausul arbitrase dalam kontrak.

Keunggulan arbitrase adalah sifat privat dan pengikatnya keputusan yang final. Namun, sebagaimana dikritik oleh beberapa penelitian, arbitrase konvensional belum sepenuhnya menangani karakteristik khusus proyek infrastruktur yang berbentuk layanan publik. Sengketa PPP seringkali melibatkan isu komprehensif di luar ranah kontrak semata, seperti keberlanjutan proyek dan kepentingan publik, sehingga dibutuhkan forum khusus. Di Indonesia belum ada lembaga peradilan khusus PPP, sehingga musyawarah dan mediasi (misalnya melalui Badan Arbitrase Nasional Indonesia atau BANI, maupun Lembaga Mediasi yang tersertifikasi) kerap digunakan sebagai alternatif awal. Oleh karena itu, beberapa ahli mendorong pembentukan lembaga penyelesaian sengketa independen khusus PPP, seperti contoh PPP Dispute Mediation Committee di Korea Selatan, agar sengketa ditangani cepat, netral, dan tidak mengganggu kelangsungan proyek.

Investor swasta dalam proyek PPP memerlukan kepastian hukum agar penanaman modalnya aman. Dalam praktiknya, perlindungan tersebut dituangkan melalui perjanjian dan regulasi pendukung. Misalnya, kontrak PPP dapat memuat klausul jaminan pendapatan minimum (Minimum Revenue Guarantee) atau dukungan fiskal (seperti jaminan ketersediaan anggaran) untuk mengurangi risiko ekonomi. Penyesuaian tarif secara berkala juga dapat melindungi investor dari inflasi atau fluktuasi biaya (disebut dalam Pasal 32(2)(d) Perpres 38/2015).

Selain itu, Perpres 38/2015 memungkinkan pelibatan jaminan pemerintah seperti dana pembiayaan (viability gap fund) untuk proyek strategis. Secara lebih luas, investor dijamin haknya berdasarkan Undang-Undang Penanaman Modal (UU No. 25/2007 dan perubahan UU Cipta Kerja), yang memberikan kepastian non-diskriminasi dan perlakuan wajar (fair and equitable treatment). Bila terjadi pelanggaran kewajiban oleh pihak pemerintah (misalnya hambatan perizinan atau pengalihan aset tanpa kompensasi), investor dapat menuntut ganti rugi berdasarkan asas wanprestasi Pasal 1243 KUHPerdata atau gugatan perbuatan melawan hukum Pasal 1365 KUHPerdata.

Penegakan hak-hak investor dalam PPP penting untuk membangun kepercayaan; namun praktik menunjukkan perlindungan hukum saat ini belum optimal. Sebagaimana ditemui dalam studi, sengketa PPP yang diatur Perpres 38/2015 terkadang tidak efektif menyelesaikan masalah sehingga aset pemerintah justru hilang atau berpindah kepada pihak swasta secara merugikan. Hal ini menegaskan kebutuhan peningkatan kerangka hukum, misalnya melalui peraturan turunan yang lebih rinci atau lembaga khusus, agar proteksi hukum terhadap investor swasta dalam skema KPBU benar-benar terjamin.

Advokat memiliki peran strategis dalam memastikan akuntabilitas dan perlindungan hukum dalam proyek PPP. Tugas utama advokat adalah memberikan nasihat hukum yang komprehensif selama perancangan dan pelaksanaan proyek. Sebelum kontrak ditandatangani, advokat wajib melakukan legal due diligence terhadap semua aspek hukum proyek, seperti status kepemilikan lahan, izin-izin yang diperlukan, struktur perusahaan pihak swasta, kepatuhan regulator, dan potensi kewajiban tersembunyi. Hasil analisis tersebut membantu investor mengenali risiko hukum lebih awal dan merumuskan mitigasi (misalnya pengaturan kompensasi risiko di dalam perjanjian).

Selain itu, advokat bertindak sebagai perancang atau negosiator ketentuan kontrak PPP. Dengan merujuk pada ketentuan Perpres 38/2015 dan peraturan terkait, advokat menyusun klausul agar memenuhi standar hukum Indonesia, termasuk prinsip itikad baik (Pasal 1338(3) KUHPerdata) serta asas kepastian hukum dan keadilan. Misalnya, advokat akan memastikan adanya perlindungan wanprestasi dalam kontrak, jaminan pelaksanaan, serta syarat dan sanksi yang jelas jika kewajiban dilanggar.

Dalam proses negosiasi, advokat juga mewakili kepentingan investor untuk memperoleh ketentuan yang adil, seperti klausul kompensasi, penyelesaian perselisihan melalui arbitrase internasional, atau jaminan pasokan pemerintah (off-take agreements). Setelah kontrak efektif, advokat siap memberikan representasi hukum dalam forum apapun, baik itu mediasi, arbitrase (misalnya di BANI atau ICSID), maupun pengadilan, guna membela hak-hak klien jika terjadi perselisihan. Secara keseluruhan, kehadiran advokat yang andal menjamin adanya pemeriksaan hukum mendalam (due diligence) dan kepastian hukum bagi investor, sehingga pengelolaan PPP dapat dijalankan sesuai kaidah perundang-undangan dan mengurangi potensi sengketa di kemudian hari.

Skema PPP/KPBU menyatukan tujuan publik dan kepentingan swasta, namun menimbulkan tantangan akuntabilitas hukum dan perlindungan investor. Kontrak PPP harus dirancang dengan memperhatikan faktor-faktor hukum krusial seperti alokasi risiko, mekanisme tarif, jaminan pelaksanaan, serta mekanisme sanksi dan penyelesaian sengketa sesuai Perpres 38/2015. Jalur penyelesaian sengketa perlu diatur secara berjenjang (musyawarah, mediasi, arbitrase/pengadilan), namun pengalaman menunjukkan forum tersebut belum memuaskan bagi sengketa infrastruktur kompleks. Untuk melindungi investor swasta, ketentuan kontraktual dan hukum investasi Indonesia harus menjamin hak mendapatkan ganti rugi sesuai asas wanprestasi dan aturan perlindungan investasi. Terutama, Pasal 1243 KUHPerdata memberikan dasar ganti rugi atas wanprestasi, dan Pasal 1365 KUHPerdata mewajibkan ganti rugi atas perbuatan melawan hukum. Akhirnya, peran advokat krusial dalam menegakkan akuntabilitas dan keadilan PPP melalui pembuatan kontrak yang tertata dan pemeriksaan hukum menyeluruh. Dukungan hukum profesional tersebut, bersama perbaikan kebijakan (misalnya lembaga sengketa khusus PPP), diharapkan dapat meminimalkan kegagalan proyek dan meningkatkan kepercayaan investor swasta dalam pembangunan infrastruktur nasional.

Daftar Pustaka: Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur; Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata), khususnya Pasal 1243 tentang wanprestasi dan Pasal 1365 tentang perbuatan melawan hukum; Artikel hukum terkini dan publikasi terkait.

Tujuan dari artikel ini hanya untuk edukasi dan menambah wawasan hukum.